Vladimir Cvijanović*
 

Da je stanje u Hrvatskoj krizno slažu se i kreatori javnih politika. Dosadašnji socio-ekonomski problemi koji su se godinama povlačili, od kojih se ističe deindustrijalizacija, visoka stopa nezaposlenosti uz nisku stopu zaposlenosti te posljedično gomilanje deficita (proračunskog deficita opće države od 4% BDP-a, deficita tekućeg računa platne bilance od 5,2% BDP-a te javnog duga od oko 50%) još više su naglašeni uslijed svjetske ekonomske krize. Stoga je Vlada Republike Hrvatske 19. travnja o.g. predstavila „Program gospodarskog oporavka“ koji je ubrzo potom nadopunjen „planom provedbenih aktivnosti Programa gospodarskog oporavka“. Riječ je o najopsežnijem paketu mjera u mandatu premijerke Kosor.

Iako javnost već duže vremena očekuje reforme koje bi zaustavile negativne trendove u domaćoj ekonomiji s njima se čekalo sve do sada. Razlog tome je konsolidacija političke moći u rukama premijerke nakon iznenadnog prošlogodišnjeg odlaska bivšeg premijera Sanadera. Program mjera je sada i nužan i politički oportun, s obzirom na ponovnu potrebu za rebalansom proračuna u krizno-depresivnom stanju domaće ekonomije s jedne te moguć skorašnji završetak pregovora s Europskom unijom te nadolazeće izbore 2011. g. s druge strane. Uz naznake oporavka domaće ekonomije u drugoj polovici 2010. g. zbog rasta potražnje kod naših trgovinskih partnera aktualnoj vlasti bi dobro došao jedan program koji bi joj dao vjetar u jedra na trenutnom političkom kursu. Međutim predstavljenim programom izostaje adekvatan odgovor na izazove s kojima se suočavamo. Budući da će se efekti njegove implementacije snažno očitovati u godinama koje slijede ipak je važno proučiti što nam nudi.

ŠTO EKSPLICIRA I IMPLICIRA „PROGRAM“ VLADE?

„Program“ je podijeljen na uvodni dio u kojem se, ukratko rečeno, ističe stanje ekonomije, moguće posljedice ukoliko ne dođe do promjene javnih politika te svrha tog programa kao i cilj i moguće pravce djelovanja. Glavni dio „programa“ je podijeljen na tri osnovna dijela: 1) promjena uloge države (s tri potpodručja: fiskalna politika, javna uprava i upravljanje državnom imovinom), 2) potpora oporavku i rastu (oživljavanje gospodarstva, promocija hrvatskog gospodarstva, reforma pravosuđa i dinamiziranje tržišta rada) te 3) odgovornost prema budućim naraštajima (obrazovanje i znanost, prostor i okoliš, sustav socijalnog osiguranja). „Planom provedbenih aktivnosti…“ nadopunjava se tih 27 slideova „programa“ pisanih u vidu natuknica te stoga ta dva dokumenta treba razumjeti kao jednu cjelinu. U „planu“ se svaka od potpodručja programa razrađuje s obzirom na nositelja, provedbene aktivnosti, nadležna tijela i rok.

Međutim već na prvi pogled je vidljivo da se sve te mjere ne mogu svrstati pod zajednički nazivnik oporavka ekonomske aktivnosti već prije spadaju u domenu redovnih poslova, dobrih dijelom potaknutih pridruživanjem EU. Dobar primjer za tu tvrdnju je razrada domene „briga o prostoru i okolišu“, koja je čak najbolje razrađena – no samo zahvaljujući njezinoj prethodnoj elaboraciji zbog preuzetih obaveza RH prema EU. Također, ne treba niti naglašavati apsurdnost situacije pri kojoj država ne zna koliki broj zaposlenika ima u svojem sektoru, niti kojom imovinom raspolaže – a ovaj program ponovo ističe da se to mora učiniti. Nedostatak ovog programa u cjelini je općeniti izostanak podataka o predviđenim sredstvima za njegovo provođenje, neodređenost sustava koordinacije državnih tijela te analiza njihovih učinaka. Zbog sveobuhvatnosti mjera predviđenih ovim programom ovdje ćemo se ipak zadržati na komentaru onih koje se direktnije tiču ekonomske aktivnosti.

Iz cjelokupnog programa Vlade vrlo jasno proizlazi sređivanje javnih financija u kratkom roku, u što npr. ulazi: skorašnje ukidanje kriznog poreza na sve dohotke, uvođenje tri (umjesto četiri) stope poreza na dohodak (od 12%, 25% i 40%), ukidanje gotovo svih poreznih olakšica poreza na dohodak te pokriće svih dospjelih i neplaćenih obaveza iz „domene utjecaja Vlade“. Iole precizniji elementi jednog programa gube se u dijelovima koji se tiču direktnog doprinosu države oživljavanju privredne aktivnosti, tržišta radne snage kao i u vezi područja obrazovanja i znanosti i sustava socijalne zaštite. Konkretno razumijevanje određenih poteza dodatno je otežano upotrebom općenitih fraza.

Program ispravno prepoznaje važnost povećavanja efikasnosti javne uprave te modifikacije fiskalne politike, čime se želi postići smanjenje i prihodovne i rashodovne strane proračuna. Međutim ishitrenost kojom se ti ciljevi žele postići nema podlogu u analizi stanja i projekciji potreba našeg društva. Primjerice registar zaposlenika javnog sektora treba se napraviti do kraja ožujka 2011. dok se "[d]onošenje plana smanjenja broja zaposlenih za cca 5 posto uz izradu plana zbrinjavanja viška zaposlenih, te prekvalifikacije u tijelima državne uprave, uvođenje klauzule 2 za 1 (za dva otišla jedan novi zaposleni)“ treba dovršiti u studenom 2010 (dakle 4 mjeseca prije!). Što se tiče sustava poreza na dohodak njegovi elementi pravednosti i konzistentnosti gube se mini poreznom reformom kojom se poništava dosadašnja progresivnost poreza na dohodak te se pogoduje uskom bogatom sloju građana.

Naime građani s primanjima do 22.800kn bruto imat će neto dohodak veći za najviše 360kn (u odnosu na stari neto dohodak, prije „kriznog poreza“ – ali bez poreznih olakšica koje više neće vrijediti!). Oni čiji je bruto dohodak u rasponu od 22.800kn do ca. 42.800 morat će plaćati nešto više poreza nego prije, dok se osobama s bruto dohotkom iznad 42.800kn primanja najviše povećavaju, i relativno i apsolutno[1]. Prosječno manje oporezivanje građana će zbog toga smanjiti prihode lokalne uprave i samouprave po osnovi poreza na dohodak, i to bez prethodno izvršene analize tih efekata odnosno bez konzultacija s lokalnom i regionalnom vlašću. Time će se utjecati na dodatnu centralizaciju države odnosno slabljenje lokalnih i regionalnih nivoa vlasti koje imaju važnu ekonomsku, socijalnu i ekološku funkciju.

S druge strane ukidanjem poreznih olakšica fizičkim osobama Vlada potvrđuje kratkoročni horizont programa bacanjem (gotovo) svih aduta na potrošnju građana u kratkom roku. Naime dosadašnje porezne olakšice su pored osiguravanja većeg dohotka građanima imale za cilj i poticanje štednje odnosno tržišta kapitala (putem priznavanja troškova zdravstvenog, životnog i mirovinskog osiguranja iz 3. stupa) odnosno stambenog zbrinjavanja građana (zbog poreznog priznavanja kamata na stambene kredite). Vis-à-vis poreznih olakšica nekonzistentnost programa je u tome što ih se ipak omogućava poduzećima koja uplaćuju u treći stup mirovinskog osiguranja. Programom se nadalje planira smanjenje usluga države za osobe koje imaju dopunsko osiguranje, no ne zna se što će sve značiti predložene racionalizacije poslovanja sustava zdravstvene zaštite osim što se može pretpostaviti da imaju za cilj smanjenje troškova.

Program samo nominalno, citiramo, „predlaže kako, prepoznajući snage i iskorištavajući prilike, vratiti gospodarstvo na putanju održivog rasta, sveobuhvatnim i konzistentnim programom mjera i aktivnosti čiji će rezultati biti vidljivi kako u kratkom, tako u srednjem odnosno u dugom roku“. Međutim njime se ne razrađuju mjere za spas industrijske i druge proizvodnje, tržišta radne snage, za poboljšanje obrazovanja i znanosti te se ne razrađuje planski sustav socijalne zaštite. Osim što se može zaključiti kako je reforma državnog sektora u fokusu programom mjera ipak nisu određeni prioriteti djelovanja. Manjak fokusa na dugoročno održivom društveno-ekonomskom razvoju i ekonomskom rastu implicira održavanje statusa quo.

Drugim riječima kratkoročni i privremeni „oporavak“ javnih financija uz istovremeno nerazvijanje temelja na kojima one počivaju srednjoročno i dugoročno podrazumijeva ponovno sučeljavanje s problemima, nakon čega slijedi daljnje rezanje socijalnih prava i ostalih izdataka iz proračuna – zbog sužavanja porezne osnovice. Iako je deklarativno socijalan upravo manjak dugoročne vizije ga čini upitnim. Ujedno se čini da to implicira tzv. trickle down efekt (dakle neoliberalnu doktrinu koja tvrdi da će se bogatstvo odnosno dohodak koji se stvara u ekonomiji slijevati od poduzetničke klase na sve dohodovne slojeve stanovništva) jer ne razrađuje planski sustav socijalne zaštite i ne ističe ga kao preduvjet ekonomskom razvoju i rastu već – svojim naglaskom na proračunu – implicira upravo obrnuti kauzalitet.

Međutim osnovna deficijencija ovog programa je što ne počiva na koncepciji društveno-ekonomskog razvoja. Stoga mu nedostaje vizije razvoja naše zemlje na dugi rok, iz koje bi mogla proizaći prioritizacija pojedinih mjera te razrada njihove sekvencije i operacionalizacija. U tome leži razlog zbog kojeg ovaj program, primjerice, ne može konkretizirati mjeru iz područja znanstveno-tehnološke i obrazovne politike „[j]ače stimuliranje ulaganja u istraživanje i razvoj te nove tehnologije“, niti pak odgovoriti na pitanje što znači mjera „[p]romjena kvota za upis na fakultete uz državnu potporu u skladu s nalazima analiza potreba tržišta rada“. U nedostatku cilja i svrhe pojedinih mjera, odnosno koncepcije, pitanja kao što su gornja rješavat će se prema trenutnoj raspoloživosti novca u proračunu.

Programom se ne potiče javna diskusija o danim mjerama, koja bi mogla dovesti do konsenzusa. On takvu diskusiju, naprotiv, guši u startu implicirajući i eksplicirajući neoliberalni plan „oporavka“ javnih financija u kratkom, a „što bilo da bilo“ u dugom roku. Ako čak i nije „svjesno“ pisan kao neoliberalan ovaj program ne razrađuje konkretne mjere za poticanje privredne aktivnosti. Time i potpada pod definiciju neoliberalizma kao ideologije kojoj je u srži vjerovanje da su tržišta stabilna i samoregulirajuća, zbog čega je onda poželjno da se ne poseže za državnim intervencionizmom, državnim vlasništvom i državnom regulacijom preko neke minimalne mjere.

To ne znači da ne podliježe trenutačnim političkim oportunitetima te ekspertizi savjetnice i savjetnika koji su ga razradili. No čak i tu je manjkav, jer koalicijski partneri, pa i sami ministri trenutne Vlade nisu, prema nekim natpisima iz novina, znali što se sprema. Takav način postupanja ne omogućava diskusiju i koordinaciju čak niti u okviru najužeg političkog vrha koji će trebati provoditi ovakve strategijske smjernice. Simulacije učinaka „programa“ do sada od strane Vlade nisu puštene u javnost, čak i usprkos tome što nije ponuđena alternativa. Kao što sugeriraju Petak i Petek[2] takav manjak sustava donošenja i analize javnih politika i do sada je bio bolna točka za njihovu provedbu te s pravom tvrde da bilo koji Ministar financija ne može kvalitetno obavljati posao vertikalne koordinacije javnih politika na taj način zamjenjujući adekvatno tijelo pri Vladi.

Ministar financija će, naime, svoje odluke donositi primarno na temelju (kratkoročne) fiskalne održivosti mjera - a ovim „programom“ se upravo ministar financija ističe kao „koordinator svih aktivnosti na realizaciji programa“. Kočnica provođenja bilo kojeg programa je stoga neadekvatnost javne uprave kojoj je Vlada odlučila smanjiti broj zaposlenika bez da je prethodno donijela procjenu potreba ove zemlje, potrebnog broja državnih službenika, njihovih sposobnosti i sl. (što bi trebalo proizlaziti iz koncepcije!). Stoga je evidentan problem simultanosti reformi.

Kontradiktornost „programa“ proizlazi iz činjenice da je horizont izvršne vlasti jednako kratkoročan kao i horizont kapitala, pa mu je dobro samo ono što je trenutačno profitabilno, unatoč tome što ga to u dugom roku po(t)kopava. To nikako nije iznenađujuće jer izostanak dugoročnog planiranja ujedno podrazumijeva ad hoc djelovanje koje se, u situaciji velikog pritiska na proračun primarno ispoljava kroz rezanje troškova i/ili preraspodjelu postojećih sredstava. No to je svakako društveno opasno, budući da ekonomsku krizu samo odgađa. Činjenica da oporba ne nudi nikakvu vijabilnu alternativu zabrinjava još i više.

GLAVNI NAGLASCI JEDNE MOGUĆE ALTERNATIVE

Alternativu bismo trebali vidjeti u jednom programu kojem će u osnovi ležati koncepcija dugoročnog društveno-ekonomskog razvoja kojom će se odrediti socijalni, ekološki i ekonomski ciljevi. Tim slijedom doći će se do naravi kapitalizma kojem težimo – ako je to društveno-ekonomski sustav za koji su se građani opredijelili. Rješavanje pitanja vezanih uz proračun na taj će način postati sredstvo u službi društvenih ciljeva, budući da proračun ne može samom sebi biti svrha. Na ekonomskom planu fokus treba biti na konkurentnosti do koje je jedini put ulaganje u obrazovanje i kompletnu društvenu infrastrukturu, baš kao što su to napravili „Azijski tigrovi“ (Hong-Kong, Singapur, Južna Koreja i Tajvan) u drugoj polovici XX. stoljeća.

Niti jedna zemlja u svijetu se nije uspjela razviti na temelju neoliberalizma, pa to ne može niti Hrvatska. Plan „Azijskih tigrova“ bio je utemeljen na dijametralnoj suprotnosti neoliberalizmu odnosno na jakoj državnoj regulatornoj ulozi te na državnom intervencionizmu. Budući da je to u Hrvatskoj još uvijek tabu tema (usprkos tome što se i doktrina jednog od glavnih nositelja neoliberalizma, MMF-a, mijenja u smjeru državnog intervencionizma) vrijedi reći da je državni upliv u gore spomenutim zemljama primarno bio baziran na fiksnim pravilima monetarne, fiskalne i industrijske politike koje su planove privrednika usmjerile prema izvozu umjesto prema domaćem tržištu[3]. I tako su ostvarile „čudo“ koje se bolje može komparirati s onim japanskim nego s njemačkim – s obzirom na brzinu rasta BDP per capita[4]. Za ovako sveobuhvatan pothvat potrebno je vrijeme kojeg je u Hrvatskoj, za društveno-ekonomski oporavak sve manje. No on je jedini preduvjet za izbavljanje iz sadašnje teške društveno-ekonomske situacije.